La Transformation numérique des institutions publiques : modalités d’adaptation de l’organisation

[MAJ 01/03/18 – ajout de « la courbe du changement »]

[L’ensemble du dossier est disponible au format PDF. Vous pouvez le télécharger en cliquant sur le lien suivant : La Transformation numérique des institutions publiques].

La semaine dernière, dans la première partie du dossier, nous avons traité des nouvelles exigences d’accès, cette semaine nous parlerons des modalités d’adaptation de l’organisation qu’induit le principe de « symétrie des attentions ».

En route !

Mobiliser les équipes

Sensibiliser aux nouvelles pratiques

Selon le cabinet de conseil en stratégie Roland Berger, 40 000 à 110 000 postes d’agents publics, soit entre 3 et 8%, des fonctionnaires d’Etat seraient affectés à court terme par l’automatisation. Les plus susceptibles d’être automatisés sont les emplois qualifiés de « transactionnels » dont la mutation a déjà commencée, soit ceux des « personnels administratifs et techniques ». Il est raisonnable d’envisager que les agents des autres fonctions publiques (territoriale et hospitalière) seront aussi impactés.

Néanmoins, cette tendance à l’automatisation représente également une opportunité de redéploiement des missions et de renouvellement des métiers explique le cabinet. Ainsi certains décideurs ou cadres supérieurs vont devoir gérer des projets de transformation numérique tandis que de nouveaux postes seront créés comme ceux du community manager, chargé de la relation numérique avec le citoyen, du data protection officer, chargé de sécuriser les données personnelles, ou le data scientist chargé d’exploiter les données publiques pour créer de nouveaux services.

La transformation numérique de l’administration apparaît donc comme un processus global inscrit dans la durée. Elle doit alors être pensée davantage comme un changement structurel et culturel de l’institution, qu’au travers du prisme de la gadgétisation souvent consécutive d’une « pensée magique » du numérique. Il est, dès lors, impératif d’adjoindre aux expérimentations d’outils, de logiciels, des réflexions et des prises de recul sur les implications réelles. Destinée à améliorer le service rendu au citoyen tout en contribuant à l’effort de maîtrise des coûts, la modernisation de l’action publique induit la mobilisation de l’ensemble des personnels. Aussi, en amont du lancement des opérations de formation et de recrutement provoquées par l’inexorable évolution des métiers, une sensibilisation aux nouvelles pratiques est souhaitable.

Celle-ci peut être portée, par exemple, par une équipe projet transversale dédiée à la prospective et à la transformation digitale. En sus d’être l’incarnation du nécessaire désilotage de l’organisation, l’équipe peut lancer des ateliers d’initiation à une méthode ou à une technologie mais également identifier les difficultés potentielles à la transition. Acteur de la transformation et interlocuteur privilégié des agents, l’équipe projet contribue à désamorcer, par la pédagogie, les oppositions issues d’une potentielle mécompréhension du processus. Enfin, l’équipe peut mettre en place un réseau d' »ambassadeurs » chargés de sensibiliser au quotidien et de faire remonter les inquiétudes de chaque agent afin que les intérêts de tous soient pris en compte.

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Former et recruter les agents

L’évolution des métiers susmentionnée définit de nouveaux standards de performance, introduit de nouveaux outils, transforme l’organisation et implique donc une montée en compétences des agents. En effet, comme l’explique Hervé Viola, directeur en charge du secteur public et des transports chez CGI Business Consulting : « les agents publics, tout comme les employés du monde privé, attendent de la fonction publique une expérience professionnelle équivalente à celle qu’ils vivent dans leur sphère personnelle en particulier auprès des nouvelles générations ».

Toutefois, l’évolution rapide des technologies et l’impératif global de réduction des coûts induit la nécessité pour la ligne hiérarchique d’introduire, en sus des programmes traditionnels, des solutions plus souples comme des formations internes ou du e-learning.

Ces formations doivent viser en premier lieu les gestionnaires des ressources humaines ou du budget car une bonne appréhension des impacts de la transformation numérique sur leurs pratiques et méthodes de travail est souvent une condition nécessaire au bon déploiement de cette dernière. Dans le même temps, une bonne préparation de l’encadrement supérieur  permet non seulement de limiter les situations d’incompréhension et de réduire les blocages mais également de faire comprendre aux encadrants qu' »un manager doit désormais occuper une position centrale, au sein d’une structure davantage appelée à fonctionner  comme un plateau » (Nathalie Loiseau, directrice de l’Ecole nationale d’administration dans un entretien à la revue Acteurs Publics). Il s’agit de former, assez rapidement aussi, les cadres intermédiaires qui sont les plus impactés par les mutations de fonctions.

Faire évoluer l’institution en vue d’accroître son efficience

Manager selon l’approche agile et le lean start up

Les formations destinées à l’encadrement supérieur, dont il est fait mention ci-dessus, concernent, en priorité, l’apprentissage des méthodes dites « agiles » de management. Les méthodes agiles sont inspirées des méthodes de management de l’armée en terrain « non conventionnel » et ont été déclinées, pour l’informatique, dans un manifeste. Les méthodes agiles substituent aux méthodes de gestion de projet, l’idée de « gestion de produit » et contribuent à réduire l' »effet tunnel » en adoptant un processus itératif, incrémental et inclusif.

Effet tunnel, quésaco ? 

L’effet tunnel correspond à la période durant laquelle le donneur d’ordres ou l’émetteur des spécifications reste aveugle quant à la progression du projet, tandis que les agents chargés du projet, tout à leur tâche, ne fournissent aucune indication quant à l’avancée des travaux.

Les méthodes, ou approches, agiles partent du postulat suivant : la spécification et la planification de l’ensemble d’un projet avant son développement (approche prédictive) sont contre productives. Aussi, elles proposent de se fixer un objectif à court terme, de tester le produit en mode « bêta » et d’ajuster les orientations, la vision et les fonctionnalités en fonction des résultats directement observés.

Cette approche empirique du développement réduit les coûts, les délais et les incertitudes liés à une démarche de transformation numérique d’un service, tout en poursuivant de manière continue l’optimisation de la valeur qu’il rend. Cette méthode a, par exemple, été utilisée par Daniel Forsman, directeur de la bibliothèque de l’université de Chalmers à Göterborg, Suède. En 2010, la bibliothèque a ainsi commencée à utiliser le cadre méthodologique de développement Scrum. Cette méthode, qualifiable de standard agile, est la plus utilisée et fonctionne de la manière suivante :

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Trois rôles sont définis : le « product owner » qui porte la vision du produit, « l’équipe » qui réalise le produit et le « scrum master » qui garantit l’application du framework scrum (le cadre méthodologique). Toutes les activités (sprint, réunions de planning, revues, rétrospectives et mêlées) décrites dans le framework scrum sont effectuées lors de timeboxing (en temps limité). Le framework comporte également trois artefacts.  

Explication du schéma de développement Scrum

Le sprint est une période d’un mois au maximum, au bout de laquelle l’équipe délivre un incrément du produit, potentiellement livrable. Chaque sprint possède un but et on lui associe une liste d’éléments du carnet du produit (fonctionnalités) à réaliser.

La réunion de planification de sprint (sprint planning meeting) est une réunion, qui ne doit pas durer plus de 8 heures pour un sprint d’un mois. À l’issue de cette réunion, l’équipe a décidé des éléments du carnet du produit qu’elle traitera dans le cadre de la prochaine itération, et comment elle s’organisera pour y parvenir.

La mêlée quotidienne (daily standup meeting) est une réunion de planification qui permet à l’équipe de faire un point de coordination sur les tâches en cours et sur les difficultés rencontrées. Cette réunion dure 15 minutes au maximum.

À la fin du sprint, l’équipe scrum et les parties-prenantes invitées se réunissent pour effectuer la revue de sprint (script review), qui dure au maximum quatre heures. L’objectif de la revue de sprint est de valider l’incrément de produit qui a été réalisé pendant le sprint.

La rétrospective du sprint (sprint retrospective) est faite en interne à l’équipe scrum. Elle dure trois heures pour un sprint d’un mois. Elle a pour but l’adaptation aux changements qui surviennent au cours du projet et l’amélioration continue du processus de réalisation.

Les trois artefacts 

Le carnet de produit (product backlog) est « une liste ordonnée de tout ce qui pourrait être requis dans le produit et est l’unique source des besoins pour tous les changements à effectuer sur le produit »

Le carnet de sprint (sprint backlog) regroupe le but décidé en réunion de planification ainsi que les éléments du carnet de produit qui seront réalisés.

L’incrément de produit est l’ensemble des éléments du carnet de produit finis pendant ce sprint, et aussi ceux finis pendant les sprints précédents. Les éléments sont finis lorsqu’ils remplissent la définition de fini. Cet incrément doit être utilisable, qu’il soit publié ou non.

Le « lean management » est un système d’organisation du travail visant à éliminer les « gaspillages » pour améliorer l’efficacité et la performance.  Le double objectif du lean management appliqué aux institutions publiques est la satisfaction complète des usagers et le succès de chacun des agents. Le lean management est fondé sur l’amélioration continue par la résolution des problèmes sur le terrain avec les acteurs concerné.

La direction interministérielle de la transformation publique (DITP) définit le lean comme « une démarche de modernisation participative mise en œuvre par une organisation pour améliorer sa réponse aux attentes des usagers, avec un niveau de qualité et un délai satisfaisants, en engageant le minimum de ressources et en améliorant les conditions d’exercice des agents de l’Etat ».

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Pour réaliser cet objectif plusieurs outils sont disponibles : la roue de Deming (ci-contre) transpose graphiquement le cycle vertueux de l’amélioration ; les 5S (qui correspondent aux termes français « trier », « ranger », « nettoyer », « standardiser », « respecter ») ont pour objectif d’éliminer les sources d’inefficacité tout en changeant les mentalités ou encore les indicateurs de performances.

 

Ces critères de mesure et d’amélioration propres à chaque service sont au coeur des principes du lean management. Cette méthode est particulièrement adaptée à l’écosystème des bibliothèques qui doivent faire face, dans un environnement budgétaire contraint, à la concurrence des sources d’informations en ligne. Le bibliothécaire spécialiste de la question, Jeremy Nelson propose ainsi dans son ouvrage, Becoming a lead librarian, différentes pistes et techniques d’améliorations du fonctionnement des bibliothèques grâce aux techniques du lean management. Il suggère par exemple d’utiliser le concept de boucle OODA (pour observer, s’orienter, décider et agir) pour développer un modèle de catalogue comme plateforme ou encore d’appliquer le mouvement Devops, qui organise l’alignement de l’ensemble des équipes, comme une stratégie de simplification des travaux visant l’automatisation des process sur des outils transversaux. A noter : le lean management et le nudge dont les modalités ont été définies précédemment se complètent utilement

Urbaniser son système d’information

L’efficacité de la modernisation structurelle des administrations repose notamment sur l' »urbanisation » de ses systèmes d’information. Ce terme, utilisé par analogie avec les travaux d’architecture et d’urbanisme, qualifie une discipline d’ingénierie informatique visant à faire évoluer un système d’information pour qu’il soutienne et accompagne de manière efficace les mission d’une organisation et leur transformation. Il s’agit, dans un premier temps, de cartographier les différents secteurs d’une institution, comme, dans le cas des bibliothèques (de taille importante), des départements « politique documentaire », « patrimoine », « communication »… ou encore des divisions géographiques. Puis, dans un second temps, d’opérer la même étude sur le système d’information afin de le rendre plus réactif et plus flexible vis à vis des évolutions stratégiques du réseau ou de la collectivité tout en définissant un cadre cohérent et stable bien que modulaire.

Un des moyens de garantir ces nouvelles exigences se trouve dans l’utilisation des logiciels libres et des formats ouverts. Les logiciels libres sont des logiciels dont le modèle de propriété intellectuelle laisse les utilisateurs libres de les utiliser à leur façon, de les modifier et de les diffuser. Il ne sont pas nécessairement gratuits mais permettent de s’affranchir des coût de licence et de préserver la maîtrise, la pérennité et l’indépendance de leur système d’information. Ils impliquent toutefois un suivi et une intégration régulière des améliorations apportées par des communautés de contributeurs. Il existe des logiciels libres pour les bibliothèques comme le SIGB (système informatisé de gestion des bibliothèques) Koha, l’outil d’analyse d’audience internet, Matomo (anciennement Piwik) ou encore celui de planification de service Planning Biblio. Les formats ouverts sont des façons d’enregistrer les fichiers qui favorisent leur interopérabilité, soit la capacité d’un système à fonctionner avec d’autre système.

Cet impératif d’interopérabilité passe également par le partage de développements informatiques communs grâce aux API. Les API, pour interface de programmation applicative, sont un ensemble de fonctions informatiques par lesquelles deux logiciels interagissent automatiquement sans intervention humaine. Des données peuvent ainsi être échangées automatiquement, via internet, en flux continu. L’utilisation des API offre de nombreux avantages en matière d’interopérabilité, d’impact, d’innovation, de réduction des coûts et d’amélioration des chaînes de valeurs.

A titre d’exemple, la BnF a ouvert le 23 septembre 2017 le portail API et jeux de données qui décrit et documente l’ensemble des API qui permettent d’interroger et de récupérer les métadonnées des catalogues et des collections numérisées.Ces API, dont le fonctionnement est adaptable à n’importe quelle structure de lecture publique, permettent de manipuler des données en masse. En d’autres termes, il est envisageable, grâce à l’utilisation d’API en bibliothèque, d’intégrer à une base bibliographique le contenu d’autres sources ou encore d’extraire de site marchand des informations de base depuis une liste d’ISBN.

Evaluer les réalisations

Contrôle a posteriori et analyse en mode projet

Les sensibilisations et formations des agents, gestionnaires et encadrants, le recours à l’approche « agile », aux outils du lean management, aux nudges ou au design thinking favorisent l’évolution de la relation hiérarchique et le travail en mode projet horizontal. Ces nouvelles potentialités doivent être l’occasion de développer l’initiative de la culture du contrôle a posteriori via l’utilisation d’indicateurs de suivi répondant à quatre famille d’indicateur : les ressources, l’utilisation, l’efficience et les potentialités de développement. 

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Organisé autour des éléments du carré dit de « performance » (cf. figures ci-dessous), ces indicateurs clés (ou KPI en anglais) peuvent être basés sur les données internes et externes et, pour les services recevant du public, sur des méthodes complémentaires comme l’entretien, le sondage ou l’analyse statistique (c’est le « baromètre de satisfaction »). Les bibliothèques peuvent, par exemple s’intéresser à l’impact de leurs actions sur les personnes en recherche d’emploi ou éloignées du numérique. Ces mesures de contrôle a posteriori permettent, enfin, de mieux diffuser les responsabilités et, en favorisant l’autonomie de l’agent, d’accroître ses compétences et sa force d’innovation.

 

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Toutefois ce contrôle a posteriori peut aussi se doubler, pour les grands projets, d’une évaluation similaire à celles que réalisent la DINSIC quant au système d’information de l’Etat. Cette dernière repose sur « deux critères d’impact : stratégique et financier ; et trois critères de faisabilité : gouvernance, réalisation et calendrier » (RPA 2018, Cour des comptes). Si cette méthode concerne moins l’organisation interne des réseaux de lecture publique (excepté peut être pour les très grandes bibliothèques), elle peut présider à la constitution de projets d’importance portés par l’institution auprès d’une collectivité. Ainsi, le projet de transformation numérique d’une bibliothèque peut être organisé autour d’une stratégie globale afin d’être mené, par la suite, selon les méthodes itératives, incrémentales et inclusives décrites précédemment.

De l’analyse descriptive à l’analyse prescriptive

Les données produites par les administrations et libérées dans le cadre du mouvement open data – afin d’améliorer la transparence des institutions et de contribuer au dynamisme socio-économique – peuvent servir d’indicateurs de suivis en interne, de support à une analyse descriptive voire explicative (ou de diagnostic), mais également de base au déploiement de solutions analytiques dites prédictive et prescriptive. Les premières consistent à s’appuyer sur des modèles probabilistes appliqués à des jeux de donnés dans le but d’améliorer les process.

En d’autres termes, l’analyse prédictive propose d’apprendre du passé pour prévoir et corriger le futur. Les secondes fournissent non seulement une prédiction mais proposent d’optimiser le processus de choix entre les différentes options. Autrement dit, l’analyse prescriptive offre de transformer le constat en prise de décision.

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Ces solutions constituent une opportunité formidable d’ajustements opérationnels pour les bibliothèques comme l’a prouvé l’analyste Ming Zhan dans le cadre de son étude expérimentale à la Bibliothèque de Turku en Finlande. En analysant la fréquentation de la bibliothèque sur une période de 2365 jour, il a mis en évidence des pics d’activités les lundi et samedi (analyse descriptive – cf. figure reproduite ci-dessous) jours privilégiés d’emprunts et de retours (analyse explicative ou de diagnostic) puis a proposé d’ajuster la charge de travail relative au permanence sur ces jours (analyse prédictive) voire de réaliser des opérations de communication à ces moments (analyse prescriptive). 

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Mutualiser les expériences

Partager les résultats et organiser la veille

Si le retour, la communication, sur les incréments est nécessaire à chaque itération d’un développement en mode produit, il apparaît que cette tendance propre à l’approche agile peut aussi être portée comme l’élément d’une culture plus globale. Il s’agit alors, pour les agents, de réaliser des retours dit « d’expériences » ou RetEx. Ceux-ci sont une des étapes de base de la méthode expérimentale propre à toute conduite de changement. Ils permettent d’une part de faire le lien entre l’idée, la théorie, et le concret, la pratique et, d’autre part, de capitaliser les leçons à tirer de réussites ou d’échecs passés ou actuels de manière à augmenter la résilience de l’organisation et de ses membres en tant que groupe. Cette analyse formalisée peut se faire, selon les thèmes, au sein de l’institution, en interne, au sein de la collectivité ou au sein d’un réseau d’institutions comme le réseau BNR (Bibliothèques numériques de référence) ou lors d’événements professionnels comme par exemple le congrès de l’ABF pour les bibliothécaires. Mais le RetEx au sein de l’institution peut également découler d’un processus de veille, comme l’explique Lionel Dujol,  responsable du développement numérique au sein de la direction publique des médiathèques Valence Romans Agglomération. :

l’objectif d’une veille est d’apporter l’information dont le destinataire à besoin au moment où il en a besoin. C’est en cela que le veilleur est un capteur de signaux faibles dans les flux continus d’informations. Il ne s’agit pas seulement de repérer les bonnes ressources, il faut pointer l’information pertinente et la rendre disponible et utilisable pour soi mais aussi pour sa communauté de pratique ou d’intérêt. Veiller c’est donc et surtout diffuser, partager et capitaliser.

Ainsi, l’organisation régulière d’ateliers de mutualisation sur des pratiques réalisées par les agents ou extraite d’une veille informationnelle permet non seulement de valoriser, à tous les niveaux, les accomplissements de chacun mais contribue également à la montée en compétence de tous en permettant, comme l’écrivent Nicolas Colin et Henri Verdier, de « diffuser les pratiques positives en termes d’impact par rapport au problème posé ».

Vers les communs numériques

Au delà de la capitalisation des pratiques c’est aussi la question de l’implication qui se pose. S’il faut libérer la capacité d’action et permettre l’expérimentation, il semble également essentiel de s’assurer que l’ensemble des agents soient inclus dans la transformation numérique. Aussi, le manager doit s’attacher à intégrer chacun à la démarche de transformation. Ainsi, le réseau des médiathèques Istres Ouest Provence, s’attache, via la mutualisation de ses établissements, à ouvrir des perspectives de mobilité professionnelle tant entre les équipements qu’entre les fonctions. Son directeur, Jérôme Pouchol écrit :

De telles opportunités de mobilité, en plus de permettre à chacun une diversification de ses activités professionnelles et un élargissement de son champ de compétences, encouragent au décloisonnement et à la transmission des savoir-faire professionnels. Pour autant, dans ce cadre favorable au ‘pouvoir agir’, tous les agents ne sont pas prêts, naturellement, à unir ainsi leurs forces de travail pour ‘produire ensemble du nouveau’, car les pratiques de transversalité et de mise en commun bouleversent nombre d’usages et de repères de travail, requièrent de nouvelles habiletés professionnelles, nécessitent une acculturation progressive et de chacun à la mécanique mutualiste. Le syndicat intercommunal, dans sa composante de superstructure politique et administrative, peut ajouter à ce mouvement de défiance, sinon de résistance, en ce qu’il projette de complexité, et paraît éloigné de la décision et de la chose locale.
Ces différents ressorts vont donc plus ou moins participer de l’évolution fonctionnelle et qualitative de l’organe communautaire et ne vont pas sans mobiliser les multiples acteurs et rouages de la gouvernance, élus et cadres, coordinateurs et chefs de projet, instances et processus.
Les ‘vouloir agir’ ne seront en somme mobilisés que si le sentiment holiste (‘le tout est supérieur à la somme des parties’) prédomine, que si la mutualisation n’est synonyme ni de standardisation ni de perte de proximité, que si l’organisation est globalement plus facilitatrice, que si le niveau général des services est tiré vers le haut. Que si la production de communs est, au final, grandissante pour chacun.

Jérôme Pouchol (dir.), Mutualiser les pratiques documentaires : bibliothèques en réseau, presses de l’ENSSIB, « la boîte à outils »

En d’autres termes, la modernisation de l’action publique « veut abaisser les frontières entre toutes les administrations publiques, par la circulation des données qu’elle déclenche et par la dynamique d’innovation ouverte qu’elle rend possible. Par ses principes d’architecture, elle tend à faire profiter l’économie et la société des investissements publics réalisés dans le champ du numérique » (RPA 2018, Cour des comptes). Elle consiste in fine à faire évoluer l’administration vers un modèle reposant sur des « communs numériques » qui s’intègrent pour offrir d’autres services de manière plus agile et réactive.

*

En conclusion

La transformation numérique de l’action publique est un processus complexe qui bouleverse tant les conditions d’accès du citoyen à l’information et aux services que le fonctionnement et la structure de l’institution. Il s’agit d’une part d’accompagner l’usager dans une relation simplifiée, transparente et co-construite grâce à l’expérimentation et d’autre part d’offrir aux agents les moyens de s’adapter à une organisation mouvante tout en garantissant la durabilité des solutions, leur évaluation régulière et la diffusion des nouvelles pratiques.  

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La transformation numérique est une opportunité formidable pour l’action publique. Plus à l’écoute, l’administration évolue pour proposer des services toujours plus adaptés et maîtriser toujours mieux ses coûts. Pour ce faire, il est toutefois nécessaire que le manager, pilote de cette mutation, s’assure de résister à la « pensée magique » du numérique et au solutionnisme technologique et s’attache à contribuer au(x) bien(s) commun(s). Celui-ci doit en permanence garder à l’esprit que l’humain est au centre de cette transition, qu’il en est l’objet, qu’il en est le sujet, qu’il en est le moteur.

 

2 réflexions au sujet de « La Transformation numérique des institutions publiques : modalités d’adaptation de l’organisation »

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